深化電力體制改革的價值、動力與策略
電改價值論
改革開放以來，中國電力行業(yè)完成了舉世矚目的大規(guī)模調整發(fā)展，成績顯著；但電力緊張的問題依然沒有完全消除，地區(qū)性、季節(jié)性、時段性的電荒甚至有長期存在的趨勢。而不獨中國，印度等新興經(jīng)濟體長期遭受著更為嚴重的缺電困擾，西方發(fā)達國家同樣電力發(fā)展緩慢。20世紀80年代以來世界范圍的電力市場化改革至今沒有最終完成，大規(guī)模停電事故在各大洲屢見不鮮。
電力供應之所以成為一個世界性的問題，概因電力基礎設施的建設需占用大量資金與資源，歸根結底是由全體社會成員來埋單，因此其發(fā)展態(tài)勢在根本上取決于其所創(chuàng)造的價值——如果這種價值明顯高于各項社會成本，“經(jīng)濟發(fā)展、電力先行”自然水到渠成；而如果增值空間有限，在對公共資源的競爭中缺乏顯著的比較優(yōu)勢，則往往陷入一種缺之可惱、增之無報的決策尷尬。
傳統(tǒng)上，電力是被作為基礎產(chǎn)業(yè)與公用事業(yè)來看待的，但這種定位本身，就從根本上對其產(chǎn)業(yè)價值進行了一種封頂。在工業(yè)化前半程特別是重化工業(yè)階段，單位產(chǎn)值電耗急劇增長使保障供電的價值較高，于是電力發(fā)展眾望所歸；而當經(jīng)濟社會發(fā)展進入更高階段之后，電力在大多數(shù)國家往往進入一種依據(jù)短缺損失的負面激勵而低水平維持的發(fā)展狀態(tài)。
因此，推進電力改革的終極目標必將指向全面提升電力產(chǎn)業(yè)的價值，即通過體制、機制、流程、架構的深刻改革使電力產(chǎn)業(yè)能夠為社會奉獻更大的價值，進而實現(xiàn)行業(yè)自身的持續(xù)健康發(fā)展，解決電力供應的世界性問題。
進一步優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障價值。當前，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農村現(xiàn)代化的發(fā)展進程還未完成，不同地區(qū)之間發(fā)展模式與發(fā)展階段落差顯著，電力領域同樣存在多種不平衡與不同步。通過推進電力產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展與責任發(fā)展，更好地遵循客觀規(guī)律、理順權責機制，有利于在中央層面不斷提高科學決策與宏觀治理能力，在地方上有效保障民生權益、維護基本秩序，從籠統(tǒng)粗放的電力供需總量平衡，更加因地制宜地兼顧各地各類需求差異，更加與時俱進地維護產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，在更好滿足全面建設小康社會電力能源需求的進程中，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)基礎保障價值的進一步優(yōu)化。
有意識提高電力產(chǎn)業(yè)的生態(tài)承載價值。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，資源環(huán)境的價值在世界范圍不斷提升，電力因其對于環(huán)境的巨大影響以及對于資源的大量占用，通過外部成本不斷地內部化，不經(jīng)意間已成為越來越高生態(tài)價值的龐大載體。近年來，在中國每年高達8000億元的電力投資中，可再生能源、脫硫除塵、潔凈發(fā)電等領域已占據(jù)越來越多的份額，“十一五”以來煤電建設幾乎完全由上大壓小、熱電聯(lián)產(chǎn)等政策引導。隨著中國生態(tài)文明建設的不斷深入，通過推進電力綠色發(fā)展，有意識地承載并服務于更多資源環(huán)境生態(tài)價值的實現(xiàn)，將使電力產(chǎn)業(yè)自身獲得新的價值與發(fā)展空間。
歷史性激發(fā)電力產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)整合價值。目前，新能源、智能電網(wǎng)等領域面臨重大技術突破，電力作為網(wǎng)絡性滲透性最強的基礎產(chǎn)業(yè)，如果能夠面向未來，抓住機遇，主動變革，有望實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價值的飛躍。雖然早在40年前美國就提出能源獨立的口號，但在全球配置的、日益不穩(wěn)定的現(xiàn)有世界能源市場體系下，主要經(jīng)濟體（美、日、歐）至今都遠沒有實現(xiàn)能源獨立。通過推進電力智能發(fā)展，一方面可以促進多樣化本土化新能源發(fā)展，解放需方生產(chǎn)力，緩解一次能源不獨立的壓力；另一方面可以智能整合電力能源相關關系（能源生產(chǎn)體系、載能用能體系及相關信息體系），釋放系統(tǒng)優(yōu)化所蘊涵的巨大效益；與此同時，通過引領新技術新產(chǎn)業(yè)變革，完成信息化與工業(yè)化的深度融合，從更高層面提高國家競爭能力及持續(xù)發(fā)展能力。
顯然，通過推進電力智能發(fā)展，將大型經(jīng)濟體保障電力供應的問題上升為一個系統(tǒng)整合能力問題，使能源安全的博弈從地區(qū)資源層面的競爭上升為國家能力層面的競爭，這無疑是當下技術突破產(chǎn)業(yè)革命所帶來的重大歷史機遇。特別是對于中國的新興經(jīng)濟體，通過全面提升電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障、生態(tài)承載、系統(tǒng)整合三大價值，不僅可以有效治理電荒、塑造經(jīng)濟新增長點，而且還將使國家的能源安全態(tài)勢，從目前在既有市場格局中被動的騰挪折沖，轉變?yōu)樵谛屡d市場領域中主動的弄潮領舞。
總之，通過推動能源生產(chǎn)和消費領域的革命，通過促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，新一輪電力改革可望與上世紀80年代農村經(jīng)濟體制改革一樣，成為推進中國現(xiàn)代化進程的又一關鍵性步驟，從一次行業(yè)內部改革升級為一場中國式的電力革命。
電改動力辯
改革，是全面提升電力產(chǎn)業(yè)價值的必由路徑，不僅是體制、機制、流程、架構的深刻變革，更涉及重大的利益轉移。因此，電力改革必須有充沛而持續(xù)的動力。深入分析新中國成立60余年以及世界主要國家電力發(fā)展與改革的普遍規(guī)律，可為在新的歷史時期深化電改找到三大驅動力。
問題驅動力。2002年以來中國電改取得了超出預期的成效，不僅提升了生產(chǎn)效率與科技水平，而且通過多元主體自主經(jīng)營，迅速應對了預料之外的裝機短缺、消化了世界范圍的一次能源漲價并積極承擔了各項社會責任；發(fā)電環(huán)節(jié)所形成的比較競爭機制，在投入產(chǎn)出、工程造價、勞動生產(chǎn)率等方面帶來了顯著優(yōu)勢，更是體現(xiàn)了市場化改革帶來的效益與活力，證明了這個基本方向值得堅持。
但與此同時，電力領域依然存在若干深層次問題。一是對于市場認識不到位，重企業(yè)重組而輕公權建設，國家層面決策力、執(zhí)行力不足，行業(yè)層面系統(tǒng)調度、安全機制逐步削弱。二是對于產(chǎn)業(yè)運行機理認識不到位，形成集權力壟斷、業(yè)務壟斷、市場壟斷于一身的國家電網(wǎng)特殊業(yè)態(tài)，人為放大了壟斷的負面效果。三是對于電力供應總體形勢認識不到位，重引進競爭而輕供應保障，新型電荒長期難以破解根治，地方上更缺乏民生保電長效機制。
成效驅動力。問題與矛盾，是推動電改的最直接動力，但并非決策的核心依據(jù)。新中國成立60余年，改革開放已經(jīng)超過一半時間，電力管理體制則已歷經(jīng)十余次大的調整，不論國家層面還是行業(yè)層面，改革已成常態(tài)。與此同時，世界范圍的電力市場化改革均未最終完成。中國電改亦不可能追求全景式的一步到位式的理論模式，而只能在堅持基本方向的同時，以積極探索階段性成效為主。
深化電改頭緒復雜，眾說紛紜，但基本可以歸結為職能改革、機構調整、產(chǎn)業(yè)制度完善這三類路徑。通過情景分析與策略比選可見：如果以主要管電職能（如價格）改革、或者電力（能源）管理機構調整作為主線，不僅不易執(zhí)行到位，在短期內往往更難顯現(xiàn)成效、評價效果；而若以優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)制度為改革主線（相關電價改革作為配合），不僅體現(xiàn)了電力技術經(jīng)濟特性，而且相對容易操作并有利于盡快體現(xiàn)成效，是下一階段深化電改的合理路徑。
需求驅動力。十八大后中國進入一個新的歷史時期，同時也迎來了新的改革窗口期，而電力行業(yè)具備諸多率先啟動改革的有利條件——國有資產(chǎn)比重高，集約化基礎好，對國家政策執(zhí)行力較強；具有很強的安全意識與社會責任意識，改革的風險可控；作為基礎產(chǎn)業(yè)改革先行者，改革深入人心、輿論強烈支持；作為基礎性產(chǎn)業(yè)平臺，電改的外部效益可惠及多個相關產(chǎn)業(yè)；深化電改有利于更好保障民生，直接服務于和諧穩(wěn)定大局。
推進電改，要有利于破解行業(yè)難題，有利于體現(xiàn)決策成效，更要服從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢與新要求。在新的歷史時期，電改要與保障民生權利、梳理央地權責、支撐宏觀治理相適應，更應在服務發(fā)展轉型、探索經(jīng)濟新增長點方面發(fā)揮更大作用，全面提高電力產(chǎn)業(yè)價值。因此，新一輪電改的新思路，既要促進電力發(fā)展、治理行業(yè)積弊，更要跳出行業(yè)服務大局、重構新的話語體系——系統(tǒng)綜合推動電改的問題驅動力、成效驅動力與需求驅動力，形成在新的歷史時期深化電力體制改革的目標框架：
——以全面提升產(chǎn)業(yè)價值為核心，通過改革抓住歷史性機遇；
——以調整電力產(chǎn)業(yè)制度為主線，攜相關電價改革協(xié)調并進；
——以政企分開公權獨立為前提，強化科學決策與調控能力；
——以優(yōu)化壟斷企業(yè)規(guī)模為切口，進一步提高效率與透明度；
——以對稱開放用戶選擇為路徑，建立多買/多賣的市場格局；
——以分離電網(wǎng)末端業(yè)務為契機，形成權責對等的保電機制；
——以智能能源網(wǎng)的建設為引領，搶占高點筑新經(jīng)濟增長點。
改革開放以來，中國電力行業(yè)完成了舉世矚目的大規(guī)模調整發(fā)展，成績顯著；但電力緊張的問題依然沒有完全消除，地區(qū)性、季節(jié)性、時段性的電荒甚至有長期存在的趨勢。而不獨中國，印度等新興經(jīng)濟體長期遭受著更為嚴重的缺電困擾，西方發(fā)達國家同樣電力發(fā)展緩慢。20世紀80年代以來世界范圍的電力市場化改革至今沒有最終完成，大規(guī)模停電事故在各大洲屢見不鮮。
電力供應之所以成為一個世界性的問題，概因電力基礎設施的建設需占用大量資金與資源，歸根結底是由全體社會成員來埋單，因此其發(fā)展態(tài)勢在根本上取決于其所創(chuàng)造的價值——如果這種價值明顯高于各項社會成本，“經(jīng)濟發(fā)展、電力先行”自然水到渠成；而如果增值空間有限，在對公共資源的競爭中缺乏顯著的比較優(yōu)勢，則往往陷入一種缺之可惱、增之無報的決策尷尬。
傳統(tǒng)上，電力是被作為基礎產(chǎn)業(yè)與公用事業(yè)來看待的，但這種定位本身，就從根本上對其產(chǎn)業(yè)價值進行了一種封頂。在工業(yè)化前半程特別是重化工業(yè)階段，單位產(chǎn)值電耗急劇增長使保障供電的價值較高，于是電力發(fā)展眾望所歸；而當經(jīng)濟社會發(fā)展進入更高階段之后，電力在大多數(shù)國家往往進入一種依據(jù)短缺損失的負面激勵而低水平維持的發(fā)展狀態(tài)。
因此，推進電力改革的終極目標必將指向全面提升電力產(chǎn)業(yè)的價值，即通過體制、機制、流程、架構的深刻改革使電力產(chǎn)業(yè)能夠為社會奉獻更大的價值，進而實現(xiàn)行業(yè)自身的持續(xù)健康發(fā)展，解決電力供應的世界性問題。
進一步優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障價值。當前，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農村現(xiàn)代化的發(fā)展進程還未完成，不同地區(qū)之間發(fā)展模式與發(fā)展階段落差顯著，電力領域同樣存在多種不平衡與不同步。通過推進電力產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展與責任發(fā)展，更好地遵循客觀規(guī)律、理順權責機制，有利于在中央層面不斷提高科學決策與宏觀治理能力，在地方上有效保障民生權益、維護基本秩序，從籠統(tǒng)粗放的電力供需總量平衡，更加因地制宜地兼顧各地各類需求差異，更加與時俱進地維護產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，在更好滿足全面建設小康社會電力能源需求的進程中，實現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)基礎保障價值的進一步優(yōu)化。
有意識提高電力產(chǎn)業(yè)的生態(tài)承載價值。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，資源環(huán)境的價值在世界范圍不斷提升，電力因其對于環(huán)境的巨大影響以及對于資源的大量占用，通過外部成本不斷地內部化，不經(jīng)意間已成為越來越高生態(tài)價值的龐大載體。近年來，在中國每年高達8000億元的電力投資中，可再生能源、脫硫除塵、潔凈發(fā)電等領域已占據(jù)越來越多的份額，“十一五”以來煤電建設幾乎完全由上大壓小、熱電聯(lián)產(chǎn)等政策引導。隨著中國生態(tài)文明建設的不斷深入，通過推進電力綠色發(fā)展，有意識地承載并服務于更多資源環(huán)境生態(tài)價值的實現(xiàn)，將使電力產(chǎn)業(yè)自身獲得新的價值與發(fā)展空間。
歷史性激發(fā)電力產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)整合價值。目前，新能源、智能電網(wǎng)等領域面臨重大技術突破，電力作為網(wǎng)絡性滲透性最強的基礎產(chǎn)業(yè)，如果能夠面向未來，抓住機遇，主動變革，有望實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價值的飛躍。雖然早在40年前美國就提出能源獨立的口號，但在全球配置的、日益不穩(wěn)定的現(xiàn)有世界能源市場體系下，主要經(jīng)濟體（美、日、歐）至今都遠沒有實現(xiàn)能源獨立。通過推進電力智能發(fā)展，一方面可以促進多樣化本土化新能源發(fā)展，解放需方生產(chǎn)力，緩解一次能源不獨立的壓力；另一方面可以智能整合電力能源相關關系（能源生產(chǎn)體系、載能用能體系及相關信息體系），釋放系統(tǒng)優(yōu)化所蘊涵的巨大效益；與此同時，通過引領新技術新產(chǎn)業(yè)變革，完成信息化與工業(yè)化的深度融合，從更高層面提高國家競爭能力及持續(xù)發(fā)展能力。
顯然，通過推進電力智能發(fā)展，將大型經(jīng)濟體保障電力供應的問題上升為一個系統(tǒng)整合能力問題，使能源安全的博弈從地區(qū)資源層面的競爭上升為國家能力層面的競爭，這無疑是當下技術突破產(chǎn)業(yè)革命所帶來的重大歷史機遇。特別是對于中國的新興經(jīng)濟體，通過全面提升電力產(chǎn)業(yè)的基礎保障、生態(tài)承載、系統(tǒng)整合三大價值，不僅可以有效治理電荒、塑造經(jīng)濟新增長點，而且還將使國家的能源安全態(tài)勢，從目前在既有市場格局中被動的騰挪折沖，轉變?yōu)樵谛屡d市場領域中主動的弄潮領舞。
總之，通過推動能源生產(chǎn)和消費領域的革命，通過促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，新一輪電力改革可望與上世紀80年代農村經(jīng)濟體制改革一樣，成為推進中國現(xiàn)代化進程的又一關鍵性步驟，從一次行業(yè)內部改革升級為一場中國式的電力革命。
電改動力辯
改革，是全面提升電力產(chǎn)業(yè)價值的必由路徑，不僅是體制、機制、流程、架構的深刻變革，更涉及重大的利益轉移。因此，電力改革必須有充沛而持續(xù)的動力。深入分析新中國成立60余年以及世界主要國家電力發(fā)展與改革的普遍規(guī)律，可為在新的歷史時期深化電改找到三大驅動力。
問題驅動力。2002年以來中國電改取得了超出預期的成效，不僅提升了生產(chǎn)效率與科技水平，而且通過多元主體自主經(jīng)營，迅速應對了預料之外的裝機短缺、消化了世界范圍的一次能源漲價并積極承擔了各項社會責任；發(fā)電環(huán)節(jié)所形成的比較競爭機制，在投入產(chǎn)出、工程造價、勞動生產(chǎn)率等方面帶來了顯著優(yōu)勢，更是體現(xiàn)了市場化改革帶來的效益與活力，證明了這個基本方向值得堅持。
但與此同時，電力領域依然存在若干深層次問題。一是對于市場認識不到位，重企業(yè)重組而輕公權建設，國家層面決策力、執(zhí)行力不足，行業(yè)層面系統(tǒng)調度、安全機制逐步削弱。二是對于產(chǎn)業(yè)運行機理認識不到位，形成集權力壟斷、業(yè)務壟斷、市場壟斷于一身的國家電網(wǎng)特殊業(yè)態(tài)，人為放大了壟斷的負面效果。三是對于電力供應總體形勢認識不到位，重引進競爭而輕供應保障，新型電荒長期難以破解根治，地方上更缺乏民生保電長效機制。
成效驅動力。問題與矛盾，是推動電改的最直接動力，但并非決策的核心依據(jù)。新中國成立60余年，改革開放已經(jīng)超過一半時間，電力管理體制則已歷經(jīng)十余次大的調整，不論國家層面還是行業(yè)層面，改革已成常態(tài)。與此同時，世界范圍的電力市場化改革均未最終完成。中國電改亦不可能追求全景式的一步到位式的理論模式，而只能在堅持基本方向的同時，以積極探索階段性成效為主。
深化電改頭緒復雜，眾說紛紜，但基本可以歸結為職能改革、機構調整、產(chǎn)業(yè)制度完善這三類路徑。通過情景分析與策略比選可見：如果以主要管電職能（如價格）改革、或者電力（能源）管理機構調整作為主線，不僅不易執(zhí)行到位，在短期內往往更難顯現(xiàn)成效、評價效果；而若以優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)制度為改革主線（相關電價改革作為配合），不僅體現(xiàn)了電力技術經(jīng)濟特性，而且相對容易操作并有利于盡快體現(xiàn)成效，是下一階段深化電改的合理路徑。
需求驅動力。十八大后中國進入一個新的歷史時期，同時也迎來了新的改革窗口期，而電力行業(yè)具備諸多率先啟動改革的有利條件——國有資產(chǎn)比重高，集約化基礎好，對國家政策執(zhí)行力較強；具有很強的安全意識與社會責任意識，改革的風險可控；作為基礎產(chǎn)業(yè)改革先行者，改革深入人心、輿論強烈支持；作為基礎性產(chǎn)業(yè)平臺，電改的外部效益可惠及多個相關產(chǎn)業(yè)；深化電改有利于更好保障民生，直接服務于和諧穩(wěn)定大局。
推進電改，要有利于破解行業(yè)難題，有利于體現(xiàn)決策成效，更要服從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢與新要求。在新的歷史時期，電改要與保障民生權利、梳理央地權責、支撐宏觀治理相適應，更應在服務發(fā)展轉型、探索經(jīng)濟新增長點方面發(fā)揮更大作用，全面提高電力產(chǎn)業(yè)價值。因此，新一輪電改的新思路，既要促進電力發(fā)展、治理行業(yè)積弊，更要跳出行業(yè)服務大局、重構新的話語體系——系統(tǒng)綜合推動電改的問題驅動力、成效驅動力與需求驅動力，形成在新的歷史時期深化電力體制改革的目標框架：
——以全面提升產(chǎn)業(yè)價值為核心，通過改革抓住歷史性機遇；
——以調整電力產(chǎn)業(yè)制度為主線，攜相關電價改革協(xié)調并進；
——以政企分開公權獨立為前提，強化科學決策與調控能力；
——以優(yōu)化壟斷企業(yè)規(guī)模為切口，進一步提高效率與透明度；
——以對稱開放用戶選擇為路徑，建立多買/多賣的市場格局；
——以分離電網(wǎng)末端業(yè)務為契機，形成權責對等的保電機制；
——以智能能源網(wǎng)的建設為引領，搶占高點筑新經(jīng)濟增長點。
| 【上一個】 電力改革應致力于打破壟斷 | 【下一個】 推進電力市場化改革 必須搬走“三座大山” |
| ^ 深化電力體制改革的價值、動力與策略 |